Propostas anormalmente baixas: as regras e como defender o seu preço

Ganhar um concurso pelo preço parece simples até que o preço com que se ganha é posto em causa. A maioria dos sistemas de contratação pública inclui um mecanismo para as entidades adjudicantes assinalarem as propostas que parecem anormalmente baixas em relação ao resto do campo, e para exigirem uma explicação antes de adjudicar o contrato. Os fornecedores que não compreendem como este mecanismo funciona, e como lhe responder, perdem por vezes contratos que deveriam ter ganho, simplesmente porque trataram o pedido de esclarecimento como uma formalidade e não como um teste a sério.

Compreender o quadro jurídico, e preparar uma justificação credível antes sequer de ela ser pedida, faz parte de fixar o preço de uma proposta de forma responsável, e não de uma reflexão tardia acrescentada depois da apresentação.

O que conta como anormalmente baixo

Não existe um limiar universal único. No quadro europeu de contratação, e na maioria dos sistemas nacionais nele inspirados, uma proposta anormalmente baixa é geralmente identificada por comparação: um preço de proposta que parece desproporcionadamente baixo em relação às obras, fornecimentos ou serviços em oferta, muitas vezes assinalado quando cai uma percentagem definida abaixo da média de todas as propostas recebidas, ou abaixo da própria estimativa de custo da entidade adjudicante. Alguns sistemas nacionais aplicam automaticamente uma fórmula estatística fixa. Outros deixam-no ao critério do avaliador, informado pela experiência do que contratos semelhantes costumam custar.

O que importa para um fornecedor é que o assinalar não é automaticamente desqualificante. É um gatilho para escrutínio, não um veredicto.

A obrigação jurídica de investigar, não simplesmente rejeitar

Ao abrigo do direito europeu da contratação pública e de quadros equivalentes noutros lugares, uma entidade adjudicante que identifique uma proposta como aparentemente anormalmente baixa não pode simplesmente rejeitá-la de imediato. Está juridicamente obrigada a pedir uma explicação escrita ao concorrente e a dar-lhe uma verdadeira oportunidade de justificar o preço antes de tomar qualquer decisão de o excluir. Rejeitar uma proposta anormalmente baixa sem antes procurar esta explicação é, em si mesmo, um erro processual que pode ser impugnado.

Esta obrigação existe porque um preço baixo não é inerentemente suspeito. Pode reflectir um processo de produção genuinamente mais eficiente, um acordo de fornecimento de matéria-prima favorável, uma decisão estratégica de entrar num novo mercado, ou simplesmente custos de estrutura mais baixos do que os dos concorrentes. A lei reconhece isto, e o processo está concebido para distinguir a eficiência legítima de uma proposta que não pode, de facto, ser entregue ao preço indicado.

Como é uma justificação credível

Quando se pede para explicar um preço baixo, uma garantia vaga não sobrevive ao escrutínio. Os avaliadores procuram especificamente razões concretas e verificáveis. As justificações credíveis comuns incluem uma solução técnica ou um método de produção genuinamente mais eficiente, o acesso a condições particularmente favoráveis de fornecimento, incluindo acordos exclusivos com um fornecedor de matéria-prima ou de componentes, custos de mão de obra mais baixos que sejam legítimos e cumpram o direito do trabalho e social aplicável, e a originalidade das obras, fornecimentos ou serviços propostos. Em Portugal, os fundamentos que o júri pode aceitar estão no artigo 71.º, n.º 4 do Código dos Contratos Públicos, e o kit do responsável de propostas tem a estrutura de uma justificação, fundamento a fundamento.

O que não sobrevive ao escrutínio: uma justificação que se resume a pouco mais do que uma mera afirmação de conseguir fazê-lo por menos, sem pormenor de apoio, discriminações de custos que não batem certo face aos salários ou preços de materiais indicados, ou um plano que assume discretamente que se cortarão cantos de conformidade, como subdimensionar o pessoal para os requisitos de segurança ou ignorar as convenções colectivas de trabalho. Os compradores têm instrução específica para verificar se um preço baixo reflecte incumprimento das obrigações de direito do ambiente, social ou do trabalho, e uma justificação que revele isto, mesmo inadvertidamente, dá fundamento para rejeição.

Preparar-se antes de lhe ser pedido

Os fornecedores que gerem melhor esta situação não esperam pelo pedido de esclarecimento para começar a construir a sua resposta. Fixam o preço da proposta com uma discriminação de custos documentada desde o início: mão de obra, materiais, custos de estrutura, margem, e qualquer vantagem específica de eficiência ou de aprovisionamento, tudo registado numa forma que pode ser entregue em grande parte inalterada se for questionada. Isto é simplesmente uma preparação de proposta disciplinada, e compensa duas vezes: uma vez ao fixar o preço da proposta com precisão logo à partida, e de novo se o preço for assinalado.

Ter contactos identificados e documentação prontos para qualquer vantagem de fornecimento alegada, um acordo-quadro assinado com um fornecedor de materiais, por exemplo, transforma uma correria defensiva numa resposta de cinco minutos.

Quando os compradores devem rejeitar uma proposta artificialmente baixa

O processo funciona nos dois sentidos. Se, depois de analisar a explicação do concorrente, a entidade adjudicante concluir que o preço não pode ser entregue sem violar obrigações legais, ou simplesmente não é credível face aos elementos fornecidos, não está apenas habilitada a rejeitar a proposta, está geralmente obrigada a isso. Isto protege a integridade do processo para todos os outros concorrentes, e protege o comprador de adjudicar um contrato a um fornecedor que ou falhará a entrega ou tentará recuperar a diferença através de litígios e ordens de alteração assim que os trabalhos começarem.

Para os concorrentes que observam uma proposta suspeitosamente barata ganhar, este mecanismo é a salvaguarda prevista. Nem sempre funciona na perfeição na prática, mas um fornecedor que acredite que o preço vencedor de um concorrente nunca foi devidamente escrutinado tem fundamento para o suscitar através do procedimento de recurso ou de reclamação aplicável.

Fixar o preço das propostas com a visão completa, não apenas o número mais baixo

Evitar um assinalamento de proposta anormalmente baixa começa por compreender como é de facto um preço realista para um dado tipo de contrato e mercado, o que exige visibilidade sobre oportunidades comparáveis, e não apenas sobre a que está à sua frente. A TRINTA lê aquilo que uma empresa vende e faz emergir diariamente concursos correspondentes a partir de fontes oficiais, dando aos fornecedores uma visão contínua do mercado em que estão a fixar preços, em vez de um único concurso isolado.